El pasado 22 de julio el Consejo Europeo alcanzó un histórico acuerdo para poner en marcha un plan de estímulo para las economías de la Unión por valor de 750.000 millones de euros, con el objetivo de facilitar la recuperación económica y financiar el aumento del gasto público sanitario.
Si bien la noticia ha sido bien recibida por la opinión pública, el acuerdo alcanzado también tiene algunos aspectos polémicos que prometen seguir alimentando fuertes controversias en el futuro.
En principio los fondos se destinarán a proyectos relacionados con la reducción de emisiones de carbono y con la digitalización de la economía, así como la financiación de gastos sanitarios. De esta manera se pretende fomentar una senda sostenible de recuperación económica y evitar el colapso de las finanzas públicas en los países más afectados. No obstante, la diversidad de opiniones dentro de la Unión Europea sobre las condiciones concretas sobre cómo se debe llevar a cabo el plan ha obligado a llegar a un acuerdo que no satisface completamente las ambiciones de todos y solamente después de largas negociaciones en Bruselas.
Cigarras y hormigas
Lo primero que debemos tener en cuenta es que el debate en torno a los fondos de recuperación europeos no pasaban por su existencia en sí, la cual ya se había decidido hacía meses. Más bien al contrario, las discusiones pasaban por la cuantía de esos fondos, su condicionalidad y qué proporción de ellos debía concederse como subsidios a fondo perdido o préstamos a largo plazo. No se trata por tanto de una cuestión de solidaridad europea sino de disciplina presupuestaria y de estabilidad económica.
En este debate encontramos dos grupos de países muy bien diferenciados: de un lado los llamados «frugales» (Holanda, Austria, Suecia, Finlandia y Dinamarca), es decir los más preocupados por el equilibrio presupuestario en la Unión Europea y por tanto los más reacios a las ayudas incondicionales. Cabe destacar que dado su tamaño y nivel de renta estos países serían contribuyentes netos a los nuevos fondos europeos, es decir que aportarían más de lo que podrían recibir a cambio.
Del otro lado se sitúan las economías más golpeadas por la crisis, España e Italia (en menor medida también Grecia, Portugal y Francia). Ambos altamente dependientes del turismo y de la hostelería y arrastrando problemas previos de deuda pública y déficit crónicos, solicitaban un mayor esfuerzo del resto de la Unión Europea para rescatar sus economías. Estos dos países serían los más beneficiados por el reparto de las ayudas, que podrían situarse alrededor de los 140.000 y 209.000 millones de euros, respectivamente.
Los países frugales, las «hormigas» de Europa
Al ritmo actual España necesitaría 39 años para desendeudarse hasta niveles estables, Grecia 258 e Italia 628
Desde el punto de vista de los países «frugales» la situación actual guarda un gran parecido con la fábula de la cigarra y la hormiga. Naturalmente la primera categoría correspondería a los países deficitarios, incapaces de ajustar sus niveles de déficit y de deuda pública desde 2014, cuando la coyuntura económica era más favorable. Las hormigas serían los países que aprovecharon los años de crecimiento económico para equilibrar sus cuentas públicas aún a costa de renunciar a mejores servicios públicos, pero gracias a ello ahora se encuentran en una posición mucho más sólida.
La clave del dilema es el margen fiscal que estos grupos de países han decidido tener. Es decir, la capacidad para endeudarse en el caso de que otra crisis pudiera tener lugar en el futuro (como finalmente ha ocurrido). Si por un lado los países «hormiga» habrían ahorrado lo suficiente como para poder volver a endeudarse sin comprometer su solvencia, los países «cigarra» habrían aprovechado los años de bonanza económica para relajar su senda de consolidación.
España podría ser un ejemplo de ello: desde 2015 ha aumentado su gasto público cada año y no ha sido capaz de tener superávit a pesar de gozar de un crecimiento envidiable (más del 3% en ocasiones). En el año 2019, incluso, llegó a aumentar su déficit con respecto al año anterior por primera vez desde 2012.
La gráfica superior puede ayudarnos a visualizar este razonamiento. Como podemos observar, es evidente que en términos de sostenibilidad presupuestaria la Unión Europea puede dividirse en tres grandes grupos: los países cuya deuda no ha llegado a superar el 60% del PIB (nivel recomendado), los que ya han conseguido reducirla por debajo de esa cantidad y los que aún les queda pendiente hacerlo. A excepción de Austria podemos encontrar a los países «frugales» en las dos primeras categorías, lo que es un claro indicador de su disciplina presupuestaria y su compromiso con la estabilidad de las finanzas públicas a largo plazo. Entre ellos destaca Holanda, que ha conseguido romper la barrera del 60% en apenas 2 años y en 5 ha reducido su deuda en un 19% del PIB.
En el extremo opuesto encontramos a España, que ha reducido su deuda apenas por encima del 1% del PIB anualmente y tardaría nada menos que 39 años en volver a niveles estables. Los números son aún más preocupantes si incluimos países que han recibido asistencia financiera externa o están negociándola, como Portugal (23 años), Grecia (258) e Italia (628). El caso francés es directamente imposible de estimar, ya que se trata del único país de la UE que ha aumentado su endeudamiento relativo en el periodo 2014-2019.
Es importante recordar que el aumento de la deuda derivada de la crisis del coronavirus no está incluida en estas estimaciones, por lo que debemos esperar cifras aún mayores. En cualquier caso, a la vista de los datos puede parecer evidente que los países que ahora solicitan las ayudas europeas en realidad están pagando las consecuencias de no haber aprovechado los años de crecimiento económico para equilibrar sus cuentas. Se trataría por tanto de países que tienen una enorme facilidad para endeudarse en años de crisis, pero muestran una gran resistencia a desendeudarse en periodos de crecimiento.
El llamado a la solidaridad de las «cigarras»
Sin embargo, el punto de vista de estos países es radicalmente diferente, ya que consideran que los fondos europeos son un pilar esencial de la convergencia económica sobre la que se asienta el propio proyecto político de la Unión Europea. Según los gobiernos de Italia y España el verdadero peligro para Europa es dejar que dos de sus mayores economías (la tercera y cuarta, respectivamente) quiebren y acaben profundizando la crisis en el resto del continente.
Por otra parte, la postura defendida por los países más beneficiados por los fondos europeos va mucho más allá de un mecanismo puntual de asistencia financiera. En este sentido, el discurso apunta a consolidar sistemas de redistribución de riqueza similares a los que ya existen a nivel nacional, pero extendidos a nivel europeo. Dicho de otra manera, si dentro de cada país los ciudadanos ricos pagan más impuestos para transferir rentas y servicios a los pobres, debería ser lógico que los países con mayor renta per cápita también traspasen una parte de su riqueza a los más empobrecidos.
Negociaciones y riesgo moral
Los países frugales no podían aceptar lo que ellos percibían como un chantaje, pero tampoco podían dejar quebrar a dos de las economías más grandes de la Unión Europea
No se trata en absoluto de una cuestión sencilla, pero la teoría de juegos y el análisis de técnicas de negociación pueden arrojar algo de luz sobre el asunto. En primero lugar, es evidente que los países «frugales» perciben un claro riesgo moral en el hecho de conceder ayudas incondicionadas. De forma similar a lo ocurrido con los grandes bancos en la crisis de 2008, Italia y España podrían estar recurriendo a su condición de too big to fail (demasiado grandes para caer). Es decir, al hecho de que dejarlos quebrar desencadenaría una recesión aún mayor en toda Europa. De esta manera Holanda, Austria, Dinamarca, Suecia o Finlandia iban a acabar cediendo, simplemente porque no podían permitirse el lujo de que no hubiera ningún tipo de acuerdo.
El problema asociado al riesgo moral es que una concesión de este tipo sería en realidad un premio a la irresponsabilidad fiscal, y por tanto podría generar incentivos para que estas situaciones se repitan en el futuro. Los países beneficiados se verían confirmados en su indisciplina y animarían a otros a hacer lo mismo, mientras que los países ahorradores podrían percibir que sus sacrificios han sido en vano ya que han acabado en los bolsillos de los europeos del Sur. En otras palabras, sería un chantaje que pronto se transformaría en un círculo vicioso permanente.
Sin embargo, si el hecho de ser demasiado grandes para caer hubiera podido ser un argumento en favor de Italia y España, también existe un factor que ha equilibrado la balanza: el tiempo. Recordemos que estos países son los que necesitan los fondos en primer lugar, por tanto hubieran sido también los más perjudicados por una eventual dilación de las negociaciones. En la medida en que carecen de fuentes de financiación alternativas (la mayor parte de su deuda pública debe ser comprada por el Banco Central Europeo para garantizar que pagan unas tasas de interés sostenibles), ellos tampoco podían permitirse no llegar a ningún acuerdo.
El consenso alcanzado en Bruselas responde por tanto a un escenario de juego colaborativo, es decir una situación en la que todos los jugadores maximizan su resultado particular colaborando con los demás. De esta manera cada país podría haber salido más beneficiado firmando un acuerdo en el que ha tenido que hacer concesiones que no acordando nada en absoluto.
Esto explica el hecho de que los países «frugales» renunciaran a algunas de sus reivindicaciones iniciales como el derecho de veto sobre los planes de gasto de los países beneficiarios, y que éstos a su vez admitieran ver rebajada la proporción de ayudas directas y aceptaran la condicionalidad de los fondos a la presentación de planes de consolidación fiscal.
Al final, los 750.000 se concederán como transferencias directas (390.000) y préstamos a largo plazo (360.000), y se repartirán entre los países atendiendo a criterios como la población, el PIB y la tasa de paro. No obstante, la obtención de estos fondos quedará sujeta a compromisos de ajuste presupuestario que deberán ser aprobados por los demás estados de la UE y las recomendaciones de la Comisión Europea serán de cumplimiento obligatorio. Con este acuerdo, Europa decide apostar fuerte por un plan de estímulo para salir de la crisis, sellando un pacto que pretende superar sus profundas divisiones internas.
