Las finanzas públicas portuguesas han cerrado el año 2016 con el déficit más bajo de las últimas décadas, mientras vuelve a crecer el gasto en pensiones y salarios. Hoy, muchos economistas neokeynesianos ven Portugal como la demostración de que las políticas de expansión fiscal son capaces de relanzar una economía. ¿Es la recuperación de Portugal de verdad un ejemplo de que el keynesianismo funciona?
Según los datos publicados en marzo por el INER (instituto oficial de estadística portugués), el déficit del Estado en 2016 se redujo hasta el 2,1% del PIB, por debajo del objetivo del 2,5% marcado por las autoridades europeas y mejorando notablemente los resultados de 2015 (4,4%). La noticia pronto sorprendió a los mercados, que se preguntan cómo es posible que un país que presume de políticas de antiausteridad pueda aumentar el gasto público a la vez que reduce el déficit. En este artículo proponemos tres explicaciones posibles.
Primera posibilidad: un “milagro” neokeynesiano
Para analizar la situación actual de Portugal, es importante recordar la coyuntura económica que heredó en 2015 la actual coalición de gobierno presidida por el socialista Antonio Costa: un país profundamente golpeado por la crisis económica, con su consiguiente destrucción de empleo y del tejido productivo, dependiente de la financiación exterior y con un sistema financiero especialmente vulnerable.
En una economía menos intervenida quizás hubiera sido suficiente con facilitar el ajuste del sector privado, pero en Portugal (donde una buena parte de la actividad económica depende del Estado e incluso en años de bonanza no existía una disciplina fiscal clara) la crisis se tradujo en un rápido deterioro de las finanzas públicas y en un aumento exponencial de la deuda. Ante una situación claramente insostenible, el gobierno portugués no dudó en pedir ayuda, y así se acordó en 2011 un rescate de 78.000 millones de euros proporcionado por la Unión Europea y el FMI.
El programa de asistencia financiera permitió al gobierno portugués disponer de liquidez para mantener las operaciones corrientes del Estado y responder a sus obligaciones inmediatas, pero a cambio las autoridades lusas tuvieron que poner en marcha un duro plan de consolidación fiscal. De esta manera, el déficit se fue reduciendo gradualmente a través de medidas más bien impopulares, como el aumento de impuestos directos e indirectos y los recortes en servicios públicos, salarios y pensiones, mientras el sector privado seguía relativamente estancado y muchos jóvenes abandonaban el país ante la falta de oportunidades laborales.
Sin embargo, la coalición que asumió el gobierno en 2015 no dudó en hacer suyos los postulados de la economía keynesiana, que defiende la expansión fiscal para recuperar la actividad económica. Según este punto de vista, un mayor gasto público aumenta el poder adquisitivo de los ciudadanos y estimula el consumo, lo cual permite al Estado recaudar más impuestos. Se formaría así un círculo virtuoso entre gasto público y déficit, en contraposición al círculo vicioso que Portugal parecía sufrir a causa de las políticas de austeridad. Por este motivo, el nuevo gobierno luso no dudó en revertir las medidas de años anteriores, volviendo a aumentar los salarios y las pensiones, reduciendo algunos impuestos a los trabajadores y congelando los planes de privatización de empresas públicas. El resultado ha sido una fuerte consolidación fiscal, lo que demostraría la efectividad de las políticas neokeynesianas.
Segunda posibilidad: cambio de modelo económico
Una explicación alternativa a los buenos datos de Portugal es el cambio a un modelo productivo más eficiente que el país ha experimentado durante el periodo de recesión y ajuste (2009-2014). Según este enfoque, la economía anterior a la crisis arrastraba graves desequilibrios macroeconómicos, en especial una relajada disciplina fiscal y un fuerte déficit exterior, que llegó al 9,7% del PIB en 2008. Sin embargo, los planes de ajuste habrían dado lugar a un aumento de la competitividad con un doble efecto positivo: por una parte, hicieron al país un destino más atractivo para los inversores internacionales; por otra parte, los productos portugueses han podido competir mejor en los mercados exteriores gracias a la caída de costes de producción.
Los datos parecen avalar esta teoría: la Inversión Extranjera Directa se duplicó entre 2009 y 2014, mientras que las exportaciones crecieron un 41,6% en el mismo periodo. De esta manera, la economía portuguesa ha conseguido corregir su histórico déficit comercial, y el sector exterior ha pasado de ser una fuente de desequilibrios a convertirse en un motor de crecimiento. Por otra parte, el aumento del consumo privado ha compensado la contracción del consumo público, mientras que la inversión ha ido perdiendo protagonismo y su caída ha sido paliada sólo en parte por la mayor participación de inversores extranjeros.
Por tanto, según este punto de vista la reducción del déficit portugués sería simplemente la consecuencia de la recuperación de una economía más productiva, lo cual se habría conseguido gracias a medidas con un fuerte coste social en los primeros años pero que a largo plazo estarían relanzando el crecimiento y la creación de empleo.
Tercera posibilidad: más gasto, menos inversión
Los más escépticos ante el nuevo “milagro portugués” argumentan que no se puede hablar de un éxito de las políticas neokeynesianas porque éstas, en realidad, no han existido. Si bien es cierto que el gobierno luso ha puesto en marcha medidas que aumentan el gasto público, también ha recortado en otros sectores no menos importantes como la educación (mediante la supresión de ayudas a todos los colegios privados en zonas donde existan otros públicos). Del lado de los ingresos, argumentan que la eliminación de la contribución extraordinaria de los trabajadores (implantada en 2014) se ha visto compensada por un aumento de los impuestos indirectos (bebidas azucaradas, bienes de lujo, arrendamiento de inmuebles turísticos, etc.) que también reduce el poder adquisitivo de los ciudadanos.
Sin embargo, el área más afectada por los recortes del nuevo gobierno portugués ha sido sin duda la inversión pública, que sufrió un recorte de un 29% (1.169 millones de euros) en el último año. Esta reducción constituye un 0,7% del PIB, lo cual sumado a la venta de los activos de Banif (que suponían pérdidas de unos 2.500 millones, un 1,5% del PIB) daría lugar a una mejora total del 2,2%, casi la totalidad de la consolidación fiscal del año (2,4%). El problema, según los detractores del Gobierno, es que los recortes en la inversión pública pueden tener un impacto negativo sobre la productividad, además de permitir el deterioro de las infraestructuras y abocar el país a una mayor dependencia del capital extranjero. Todos estos problemas podrían no ser visibles en los próximos años, pero podrían constituir factores de riesgo a largo plazo.
Por tanto, según este punto de vista sería difícil hablar de políticas neokeynesianas ya que en términos globales la economía portuguesa se encuentra cada vez menos intervenida. El gasto público, lejos de aumentar, habría sido simplemente realocado. Los datos también parecen avalar esta hipótesis: el gasto público pasó del 48,4% del PIB en 2015 al 45,1% en 2016, mientras que la presión fiscal se redujo del 44% al 43,1%.
En conclusión, podemos decir que la consolidación fiscal portuguesa es un hecho innegable, pero sus explicaciones están tan enfrentadas que es difícil calificarla de éxito sin temor a equivocarnos. Lo cierto es que hoy las finanzas públicas pueden estar un paso más cerca de la sostenibilidad, pero a la economía portuguesa aún parece faltarle un largo camino por recorrer, especialmente si tenemos en cuenta que el desempleo (especialmente el juvenil) sigue en niveles elevados. Además, la deuda pública aún se sitúa alrededor del 130% del PIB y sus títulos están calificados por las principales agencias como “bonos basura”, lo que dificulta la financiación del Estado y mantiene su dependencia con respecto al BCE. Mientras tanto, las opiniones se dividen entre quienes ven en Portugal un ejemplo del éxito neokeynesiano y quienes no dejan de sorprenderse ante cómo un país puede abanderar la lucha contra la austeridad en Europa, mientras profundiza en los recortes sobre sus propios ciudadanos.
También se podría llamar "milagrosa" la política de austeridad en Portugal, dado que no ha funcionado en otros países del sur ni en Irlanda. Todo un milagro que sí haya funcionado en Portugal.